“划定式”设摊监管有困难，如何监管才能更兼顾商户生存？

·《上海市市容环境卫生管理条例》修改后，大多数沿街市场主体（个体商户和摊贩）认为目前的设摊监管方式 “负担重”“难上加难”“更严了”，而无序设摊相比之下“负担轻”。

·2001年法规出台后，上海的设摊管理实践从“大分区”到“小分类”，从“区”到“点”，管理的颗粒度、细致程度逐渐变高，设摊也逐渐注重“品质化”；2022年新修订的《上海市容条例》出台后，法规与设摊管理实践趋向一致。

·“无序”设摊如果“不扰民”，被市民认为具有“方便日常生活”等优点，且有其嵌入市场、社会秩序的一面,不应简单从市容管理角度判其“无序”。

·全球不同城市在许可发放、申请、处罚，以及政府-社区-商户互动方式上多有不同，引入市场调控、社会组织社区参与和政府补贴激励，多了一些“自下而上”的反馈和“上下互动”的尝试，也可帮助降低管理成本。

热闹的街市，鳞次栉比的店铺，不时出现的摊位，是城市活力、烟火气的表现。

设摊为城市带来活力，也事关民生、就业，可为企业、商户释放更多经营空间；同时，设摊是市场主体商业行为向公共空间的延伸和占用，可能造成道路拥堵、空气污染和消防隐患风险，影响邻近社区居民对公共空间的使用。所以，在全球各国城市，设摊需要接受程度不一的规制和管理。

在上海的设摊管理中，设摊包括几种情形：有门店的设摊，指的是超出门窗和外墙经营，其中不超出经营主体建筑红线的被称为外摆（位）；无门店的“有序”设摊，指的是政府规划网红集市/夜市、分时步行街、早餐车、菜场等地出现的固定摆摊；而无门店的“流动”设摊，又被称为“无序”摆摊，指的是没有在合法、政府指定位置摆摊。上海设摊监管嵌入在上海作为“具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”的精细化市容管理体系中。商户、摊贩等市场主体对既有的设摊管理有何反应和感受？上海的设摊监管模式有何特点，与市场主体需求之间是否存在张力？而其他城市如何监管、组织设摊行为，确保市场和政府的合理边界？

本文呈现了2024年4月至7月调研了上海沿街商户、固定和流动摊贩等市场主体对设摊监管的感受，访谈了上海市绿化与市容管理局市容处，分析上海设摊监管的政策逻辑，最后对比纽约、哥本哈根、都柏林、中国台湾等城市的设摊监管措施，以求为改善设摊监管和街市营商环境提供借鉴。

商户视角：现象和问题

2022年12月起，新版《上海市市容环境卫生管理条例》（以下简称“上海市容条例”）不再全面禁止设摊，而是允许在“划定”区域的“有序”设摊，将除此以外的设摊视为“无序”设摊，并施以处罚。在此监管背景下，部分街市商户存在以下困惑或困难：

（1）大多数沿街个体商户不能“店外经营”，商户感到“难上加难”

当前的经济环境下，小本生意愈加难做，现在似乎因设摊监管“难上加难”。把商品摆到门店外销售，是沿街商户公认“有效”的增收手段。澎湃研究所研究员了解到，一水果店原本三四天卖完的货品外摆“一两天就能卖完”，月销售额会提高30%；一餐饮店增加30%的外摆座位，月营业额提高50%，个别月份甚至还能翻倍。

但目前，除了政府支持打造的“商圈”地段商户和连锁商户之外，绝大多数地段、个体工商户的店外经营，都被责令改正，甚至被罚款、没收物品，没有“合法”设摊的渠道。

2024年3至6月澎湃研究所研究员采访的8家上海沿街商户，基本都会提到“回本难”。一水果店商户表示，目前因为房租太高而压力很大，“每天营业额达到1000元”才能“回本”，但“很少能达到这个营业额”，同时房租“也在上涨”。他准备“再等一两个月看看情况”“不行就回老家”。

（2）商户因卸货等“正常”经营需求被罚，感到“不合理”

“背街”沿街商户只能在店门前完成“卸货”，但一旦车辆在公共空间停留超过15分钟，就会招致催促甚至罚款。一水果店商户说这类罚款“一个月有三四次”，但这是正常卸货，“不可能再快了”。另外，一二楼商户由于不属于一楼的合法外摆点位，其卸货也常被城管执法人员以“再不走就罚款”为由催促。一盆栽店商户售卖的植物必须“晒太阳才能活”，年底一次性被罚400元，并被执法者建议“换商品品类”。该商户表示，该建议“不切实际”，因为“整条街上只有一家盆栽店”。该商户也不想搬走，因为会“损失老顾客”。这些正常经营相关的需求被罚，让受访商户普遍感到监管有些“不合理”。

（3）“容许不罚”时长变短，电子监控推广，商户感到“更严了”

澎湃研究所研究员了解，某些街道城管会在“上面来检查”时提前提醒商户收回外摆商品，在“节假日”和“下班后”等时段容许不罚，并存在巡查频次、罚款金额等方面的微小“弹性”。这种情况正在由于电子监控的定制化、精准化而变少。

商户普遍感到监管“更严了”。一嘉定杂货店个体户说，2023年6月之后，上海嘉定等区安装的监控设备会“自动抓拍”超出门窗和外墙30厘米、摆放超过15-30分钟后的图片作为证据，并电子播报“严禁外摆”，声音“在街对面都能听见”。如果一直未改正，则城管会来现场进行劝告，拒不改正则开罚单，商户要去所属执法局缴纳罚款。一距离电子监控6米的水果店商户被罚频次最多，“一个月要去执法局几次”。

（4）“合法”摊位单月收益高但不稳定（高风险），摊贩感到“负担重”

收益高但不稳定，成本也不低，摊主承担高风险。和有一批老顾客的门店不同，设摊区的生意“时好时坏”。松江某夜市摊贩表示，上个月“生意火”，这个月的营业额“明显下降很多”。研究员观察到，该夜市转租率高，大约四成的摊位贴着“转租”信息，且出现二、三和四房东。摊位似乎成了第三方物业和若干房东的投资产品，但升值还是亏本，暂未可知。

“合法”摊位租金的市场价在0-1万元不等，例如，不到一平方米的摊位，具有代表性的松江泗泾夜市目前月租金最高超过10000元，静安彭浦新村夜市约4000元，而浦东周浦夜市1000元。开放区内定价有些许梯度，比如周浦夜市靠近出口的月租金为200元，是最高定价的20%。

“不确定性”让摊贩承受高风险，感到“负担重”。

（5）“无序”流动摊贩收益低但成本低，摊贩感到“负担轻”

受访流动摊贩认为，“有序”的设摊开放区的摊位“没人去”，不如“去人多的地方做生意”。因为没有摊位、房租的租金成本，流动摊贩的生意更灵活、自由，不用担心亏本，可以根据自己需求选择做生意的方式，例如，一受访摊贩通过交通工具活动扩大范围来增加收入，如遇城管驱赶就去“另一个点位”；另一受访的手工艺品摊贩认为，虽然在自家附近摆摊只能“赚点买菜钱”，但“时间自由”“和兴趣爱好相结合”。受访摊贩常被驱赶、收入更少，但因为没有高租金的压力，负担不大。

总的来说，“有序”设摊面临较大的亏本风险和生存压力，而“无序”设摊虽然收入较少，但是成本低且形式灵活，整体压力更小，这也许是“无序”设摊屡禁不止的原因。

市场主体的感受很大程度上与监管是否顺应市场需求和逻辑有关。那么，设摊监管逻辑是如何形成的呢？

监管视角：“自上而下”管控体系的形成

法规文本上，现行国家级行政法规《城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称“市容条例”）第十四条规定，除非建设等特殊需要，且须取得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施”，但该条款并未明确“街道两侧”“公共场地”所指代内容。2001年上海地方性法规出台时，将其具体定义为“门窗外墙线以外的区域”，并规定“本市道路两侧和广场周围建筑物、构筑物内的经营者不得超出门窗和外墙设摊经营”。不过，本世纪初的实际管理却未完全按此执行，而是延续了上世纪七十年代至本世纪初“还路于民”同时“恢复道路的交通功能”的设摊治理目标。

2001年法规出台后，上海的设摊管理实践从“大分区”到“小分类”，从“区”到“点”，管理的颗粒度、细致程度逐渐变高，设摊也逐渐注重“品质化”。

2006年，为迎接上海世博会的举办，上海提出“严禁区”“严控区”“控制区”三大分区，对不同区域的设摊行为采取差异管理措施。不过，在世博会后数量大幅反弹；2014年出台的综合治理政策提供了设摊严禁区名单、细化了整治保障措施和管理规范：“在严禁区禁止设摊，严控区禁设临时销售点（管控点）、有序设置小型修理摊、在控制区设置合规的摊贩临时集中疏导点。”同时，2021年至2023年，因商务委推行三年早餐工程，“流动餐车”等组织化设摊开始出现在严禁区。“无序”设摊治理举措逐渐固化。

2022年7月，新修订的《上海市容条例》第二十一条将原来的“不得”现改为“不得擅自”，“合理平衡”了禁止范围，法规与设摊管理实践趋向一致。

在此基础上，2023年6月《关于进一步规范设摊经营活动的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）发布，规定各区政府可以“划定一定的设摊开放区”，在疏导点、管控点之外新增“特色点”，截至2023年11月划定特色点234个。上海绿容局市容处相关负责人解释，特色点的设置是为了“满足市民呼声较多的新型消费需求”，“比‘摆地摊’品质更高、水平更高”。

从规模数量和构成角度来看，上海绿容局市容处相关负责人认为监管政策取得了积极效果：“第三方测评机构统计的‘无序’设摊从4万多个降低到7000多个，特色点所占开放区比例有所增加。”

可以看出，设摊监管实践和法规逐渐精细化、严格化、品质化，且基本为自上而下的管控模式。其显现的特征似乎能解释前述市场主体的感受。

特征一：第三方企业才能申请“开放区”，个体商户缺席合法设摊“白名单”

上海城管执法局的“摊”服务地图数据显示的16个区合法合规的设摊点中，外摆的基本都是如星巴克等品牌连锁商户，集市/夜市都由第三方物业机构进行管理。例如，杨浦区大学路摊位由瑞安地产集团下属物业公司负责日常管理，浦东新区周浦夜市摊位由上海宗保保安服务有限公司下属公司管理。这与设摊开放区的申请流程有关。市绿容局市容处负责人证实，各街镇部门“一般只接收由第三方服务企业提出的设摊开放区申请”。也就是说，除了在政府打造商圈内的一小部分商户，绝大部分沿街个体工商户的外摆行为，都是“跨门经营”“无序设摊”。

对此，《上海市容条例》第二十一条规定的处罚是“可以处一百元以上一千元以下罚款”并“暂扣经营物品和相关工具”。

特征二：街道政府负责设摊开放区的划定及管理，开放区数量少

《关于规范和服务保障新时期设摊经营活动的实施意见》规定划定的方案需要“结合属地实际”“综合各相关方意见建议”，规定由“街镇综合执法机构”负责设摊区的划定和调整、审核、日常监督和责任主体的确认等职责；而区绿容局负责牵头11部门“联审”街道“划定”方案，进行监管指导。

规范设摊涉及方方面面如环卫、保洁、电力保障、安全服务、物业管理、城管执法、社会治安等，街镇的执法压力大、管理成本高，投入产出不成正比。这导致街道镇日常管理需要尽量减少设摊开放区数量，并将日常管理“外包”给第三方企业。

特征三：第三方管理公司是设摊开放区的运营主体，摊位费成本高

上海城管执法局的“摊”服务地图上16个区合法合规特色点，基本由第三方公司运营、管理。专业、规范的管理需要雇佣清洁、垃圾收运人员，存在实际的摊位管理成本投入，一定程度抬高了设摊成本。这导致实际的管理成本需要摊贩分担，出现前述“摊位费高”的现象，不过也确实改善了市民的夜市体验。研究员观察到，在松江泗泾夜市所在的商业广场内地面清洁、垃圾储运遵守规范，环境整洁程度确实比早年更佳。

2024年6月中旬工作日下午，松江泗泾夜市的管理人员正在用洒水车冲击水龙头清洁地面。本文图片若无说明均来自澎湃研究所研究员吕正音。

特征四：严控区人流量大，但是只能设置特色点（外摆/夜市/集市），不能设置疏导点、管控点，导致部分摊贩转为“流动”

《关于进一步规范新时期设摊经营活动的指导意见（试行）》规定，特色点是以新型业态为主，符合城市高品质要求，品牌化、主题化、特色化的集市、夜市、外摆位、限时步行街等点位；疏导点是以服务基本民生为主，采取入场入室经营的点位；管控点是以销售自产农副产品为主，利用闲置空间经营的点位。

特色点可以设置在除了严禁区以外的严控区和控制区，覆盖范围最广；而服务基本以民生为主，且必须入场入市的疏导点只能设置在控制区，不能去严控区，即《上海市主要道路（河道）和景观区域范围界定》规定的170条主要道路、90个主要河道两岸以及衡复历史风貌区、静安寺地区等60个主要景观区。设摊开放区点位避开了人流量大的场所，导致了前述部分摊贩因为“没人去”而不愿去疏导点、特色点摆摊的现象。

部分《上海市主要道路（河道）和景观区域范围界定》中的主要景观区名单。
来源：https://lhsr.sh.gov.cn/srgl/20220617/cf46474f-4259-4087-ada5-105e2ec94971.html

特征五：引入数字化、高科技手段，基层互动 “弹性”变少

为了降低人工巡查、设摊清扫等管理成本，上海市政府从2023年1月开始以固定电子技术监控设备、流动智能街巡车等高科技手段相结合进行“非现场执法”。据2023年1月正式实施的《上海市城管执法部门非现场执法工作规定》，“非现场执法”是指城管执法部门通过技术监控设备、视音频记录设备等收集、固定违法事实，依法对当事人实施行政处罚的执法方式。

“无序”设摊有市场、社会需求

自上而下的管控模式下，如果要控制管理投入的成本，自然会导致设摊开放区许可有限、摊位费用高，以及简单化、“一刀切”的监管方式，并缺少市场社会（企业商户）的需求表达、实现的渠道。这造成了设摊监管和市场主体需求之间的矛盾，客观上促使沿街商户和摊贩转向“无序”设摊（跨门\占道经营、流动摆摊）。

数据显示，2023年1至4月，上海市城管执法系统共依法查处乱设摊案件约占五分之一，市民对乱设摊的投诉较多。但另一方面，市民对流动摊位的观感不只有“抱怨”，有时反而“支持”和“需要”。

流动到居民身边的摊贩，给消费者提供了更丰富、灵活、便利的选择。对于特定商品，流动摊贩的商品比门店性价比更高，所售物价低20%左右。特别是应季、应景的商品，更受欢迎。研究员观察到，静安区威海路没有售制凉皮的餐饮门店，春夏时节会定时定点出现一卖凉皮的流动摊贩，两三个小时内能卖掉十几碗凉皮，生意不错。另一在小区门口卖花的摊贩，产品和街上另一家鲜花门店区别并不大，但价格便宜些，也有顾客光顾。

一受访市民表示，只要不影响正常生活及交通，或带来太大安全风险，他并不介意摊贩对人行道的“适度”占用，反而很支持。他每天通勤时间紧，无法特意去某个区域买东西，街边摊贩所售食品让他“回去不用做饭”。

2024年6月中旬工作日晚上，一位在人行道上卖凉皮的街头流动摊贩和买凉皮的顾客。以下图片若无说明均由澎湃研究所研究员吕正音摄

对于食品安全等证件的缺失，市民似乎顾虑也不大。另一受访市民表示，“买一次就大概知道是否有问题了，试错成本低”，“如果是天天来的流动摊贩，有问题也能找到人”。他认为摊贩所售商品实际“不比店里的差”甚至“更好”。

除了便利生活，流动摊贩在社区还会因“熟客”建立信任互助关系。一受访摊贩表示他会借用社区居民的冰箱存放商品；也会帮居民带些想要的商品，甚至有流动摊贩发展帮居民搬运物品等其他业务。

综上所述，“无序”设摊有其嵌入市场、社会秩序的一面，不应简单从市容管理角度判其“无序”。如何“不断完善”设摊开放区的“划定”来顺应市场、居民消费者的多样需求，可以看看其他城市的做法。

国外城市案例：多方互动“产生”设摊区域

对设摊、外摆的治理目标应是城市商业活力、生活便利和公共空间使用的平衡，而非对城市景观统一、有序的简单追求。一般来说，城市政府颁发许可，以许可发放数量、费用及许可地段和时段来引导“设摊”，以罚款金额、没收超线摆放物品作为处罚来控制“设摊”。不过，全球不同城市在许可发放、申请、处罚，以及政府-社区-商户互动方式上多有不同。

纽约：不分地段、外摆收费，以及商铺所在社区有投票否决权

纽约在设摊许可授权范围上有更高的宽容度。

2024年3月起纽约实施的“户外就餐计划”(Dining Out NYC)不划定有限的“合法”设摊范围，允许符合空间条件的商户申请在店前公共空间外摆位经营的许可。如果征得所在社区同意，大部分沿街商户可以通过缴纳许可费用，获取店外经营权，自发在人行道、广场等公共空间外摆。不过，为控制申请数量，商户需要4年一次支付“许可证费”在1050美元-2100美元不等，并需要每年支付“可撤销同意费”，其金额根据餐厅外摆的地段、面积大小不等（越靠近中心地段费用越高）。

另外，纽约商户能否外摆，还需要取得所在社区的同意。社区委员会有投票否决权，一旦否决，商户则需要参加听证会，与社区居民进一步协商。这种收费机制或对低成本经营的小商户不够友好，但引入市场方式，平衡店外经营需求和供给，多了一些“自下而上”的反馈和“上下互动”的尝试。

在“路边摊”管理上，纽约等全球城市只把少量路段设置为禁止区和分时段区域设置为“禁止”设摊范围，给沿街商户、摊贩留出了最大限度的活动范围。同时，一些社会组织项目也发挥“自下而上”的力量，推动非正规经济以最小成本进行“正规化”。例如，纽约市非营利组织“街头摊贩计划”（Street Vendor Project）通过组织社会活动、项目和会员制等一套方式来帮助流动摊贩获得许可，经营并不需要进入特定受管理的区域。这个组织目前吸纳了纽约10%左右的流动摊贩加入。

纽约公共空间外摆位设置图，展示了道路外摆位、人行道外摆位两种超出建筑红线外摆的规范，还列出了针对靠近地铁、停车设施等特殊情况的外摆指引。来源： https://www.diningoutnyc.info/

红色线段为纽约摊贩禁止区。来源：https://a816-dohbesp.nyc.gov/IndicatorPublic/mobilefoodvending/

哥本哈根：不限地段、收费门槛低，不影响周边居民，许可自动延长

欧洲城市普遍城市化程度很高，但是设摊政策普遍也很宽松。常年排在各类“世界宜居城市”前五名的丹麦哥本哈根，不仅摊贩许可流动范围大，还对超出建筑红线的外摆座位有更高的宽容度和更低的门槛，并因此产生了吸引世界游客到访的活力街景。

哥本哈根沿街商户全部都可以申请许可在门店前人行道、广场外摆座位，而且申请门槛较低。哥本哈根市政府网站显示，如果获得邻近居民、店铺同意，并需符合摆放物品尺寸设置条件，只有在希望放置广告牌或类似的宣传材料时需要支付年费。所有商户都可申请并自动续期直到商户申请中止。

桃红色线段为哥本哈根摊贩禁止区。来源：
http://kbhkort.kk.dk/spatialmap?selectorgroups=themecontainer+mobil&mapext=719791.6%206173379%20730479.6%206179363&layers=theme-startkort%20theme-prj_mobilt_gadesalg_roedzone%20theme-disclaimer&mapheight=940&mapwidth=1675&profile=ekstern&ignorefavorite=true

都柏林：发放补贴支持外摆

都柏林是著名的科技中心和创业之都，拥有众多跨国公司、创业社区，常年位于“欧洲宜居城市”前十，同样会划定设摊的区域，但政府以发放补助的方式支持商户店外经营。据报道，2021年3月爱尔兰政府宣布拨款1700万欧元用于向商户发放补助金.企业需要取得街头家具许可证，以及符合规划许可企业可获相当于成本75%的补助金来补贴公共区域外摆，最高可申请4000欧元，并以此带动就业和旅游。某些城市旅游局会列出城市前10或前50的外摆餐厅建议，推动游客到访外摆餐厅。

中国台湾：摊贩自治组织降低摆摊管理成本

台湾夜市采用摊贩自治来降低管理成本。花园夜市成为台湾面积最大的夜市，其原因就是摊贩自治协会和场地提供方在租金价格上有一定弹性，商户可根据一定的比例来缴纳费用。同时，在特定时段营业、通过自己打扫摊位等方法，有效减少管理投入，降低经营成本。引导摊贩“自治”，或许是降低第三方带来的额外管理成本的可选方法。

项飙在《跨越边界的社区》中说道：“正规化不是靠政府独家推进的，而是多方互动的结果。其中市场规则的作用不比政府的小。”对店外经营、流动摊贩等“非正规”益处的认可不应仅停留在学术层面，还需要更多贯彻在中国城市的实际管理上。

上海希望成为“具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”，在设摊管理上也许可以更多对标全球城市经验，在自上而下的管理体系中融入“自下而上”的社会主体意见表达和参与，一定程度上允许来自市场主体参与的自主性和自治存在。这也是设摊监管政策能走向民生就业、企业营商和市容监管的合理平衡点的惟一方式。