CCER市场重启一周年：交易机制逐步完善，但仍面临三大矛盾

界面新闻记者 | 田鹤琪

全国温室气体自愿减排交易市场(下称CCER市场)启动已满一年。

一年前的1月22日，在经历了七年的沉寂后，CCER市场终于在北京绿色交易所正式重启，开市当日完成约37.53万吨交易，成交额达2383.53万元。

这标志着全国碳市场迈入由全国强制减排交易市场和CCER市场“双轮驱动”的时代。

国内CCER交易自2015年启动，但交易一直分散在多个地区性市场。2017年，由于市场交易量小、部分项目不够规范等原因，国家发改委暂停了对CCER项目的审批备案。签发暂停后，存量的CCER仍可在地方碳市场上交易，但数量有限。

依据此前颁布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法（试行）》，所有参与自愿减排的减排量均需经国家主管部门在国家自愿减排交易登记簿进行登记备案，这些经备案的减排量被称为“核证自愿减排量(CCER)”。

作为全国碳排放权交易市场的关键补充，CCER市场旨在通过市场机制控制和减少温室气体排放，突出“自愿”属性，强化市场主体的作用。

交易机制逐步完善

自今年年初以来，CCER市场在交易规则方面取得了一系列进展。

2024年1月，国家认监委发布《关于开展第一批温室气体自愿减排项目审定与减排量核查机构资质审批的公告》，并于同年6月公布了首批五家获准机构名单。

2024年12月，北京绿色交易所发布《关于全国温室气体自愿减排交易市场交易主体、交易方式有关事项的公告》，明确在CCER市场初期，参与交易的主体为法人和其他组织；交易方式为挂牌协议。

为了进一步规范市场运作，2025年1月，北京绿色交易所又发布了《关于全国温室气体自愿减排交易收费项目和收费标准的公告》，详细规定了CCER交易市场的收费项目和收费标准。随着这些审定核查机构名单的公布以及市场交易细则的明确，全国CCER交易市场顺畅运行的要素与条件均已完备。

“2024年是CCER全国统一交易市场启动的第一年，也是CCER交易从各地方交易机构向全国统一交易机构过渡的一年。”中央财经大学绿色国际金融研究院(IIGF)近日撰文指出。

根据IIGF对各交易机构官网及微信公众号披露的数据整理显示，2024年全国CCER交易量达1959.87万吨，较2023年同比上涨29%。

值得注意的是，因湖北、重庆、福建等地未公开披露2024年CCER交易数据，且北京披露数据主要覆盖线上交易，此成交量数据可能存在低估。

复旦大学可持续发展研究中心公布的复旦碳价指数显示，2024年年内CCER预期价格大幅上升，进入第四季度基本与全国碳配额价格持平，在100元/吨左右震荡。IIGF认为，上述趋势变化显示出履约清缴抵消需求与存量CCER供应持续缩减对CCER价格的显著支撑作用。

另据IIGF统计数据，从CCER成交的地域分布上看，2024年市场成交量主要集中于上海环境能源交易所，达1645.38万吨，占全国比重高达84%；从2024年内各月成交情况上看，CCER成交主要集中于年末四个月，合计成交量达1162.9万吨，占全年总成交量近60%。

此外，2024年绿证与CCER市场衔接政策得到进一步明确。

自CCER首批项目方法学发布以来，部分项目如深远海海上风电、光热发电等，与绿证核发项目存在交叉。可再生能源项目发电量的环境属性未来到底归属于绿证还是CCER，曾一度备受业内关注。

2024年9月11日，国家能源局、生态环境部发布《关于做好可再生能源绿色电力证书与自愿减排市场衔接工作的通知》，明确要推动可再生能源绿色电力证书与全国温室气体自愿减排交易市场有效衔接。

其中设立了两年过渡期。在过渡期内，适用于《温室气体自愿减排项目方法学 并网海上风力发电》《温室气体自愿减排项目方法学 并网光热发电》的深远海海上风电、光热发电项目有关企业，可自主选择核发交易绿证或申请CCER。

同时，光伏、其他风电项目暂不新纳入自愿减排市场。过渡期后，将综合绿证与CCER市场运行等情况，适时调整绿证与CCER市场对于深远海海上风电、光热发电项目的衔接要求。

卓创资讯双碳领域研究员赵渤文告诉界面新闻，设置两年的过渡期是为了用时间换空间，在两年内进一步完善制度，分清CCER和绿证的边界。

他指出，绿证和CCER本身都是反应项目的环境属性，兑现环境价值的“成本补偿机制”，如果有一个项目既获得CCER又获得绿证，就会导致重复计算和双重获利，会降低项目真正起到的环境效果，因此不能重复，需要区分。

赵渤文认为，过渡期结束后，二者会正式划分界限，其界限的标准就是“绿证是我国可再生能源电量环境属性的唯一证明，是认定可再生能源电力生产、消费的唯一凭证”。届时，一切有关电力项目将只能申请绿证，其他项目根据方法学申请CCER。

中国碳中和五十人论坛副秘书长吴宏杰在接受界面新闻采访时表示，未来随着时间推移和社会的发展，两个市场存在项目交叉的情况将发生改变。

他以光伏发电项目为例，2017年之前，光伏发电成本较高，项目普及程度较低，具有明显的“额外性”，因此当时这类项目属于自愿减排项目。如今，随着光伏技术的不断进步和成本的大幅降低，大多数光伏项目已不再具备“额外性”，就不属于合格的自愿减排项目。

“同样的，随着可再生能源在国家整个能源体系中的占比程度逐渐提高，绿证也会有失去历史意义的那一天。”吴宏杰说。

审批速度慢于预期

虽然CCER各项机制得到改善，但仍有改进的空间。

2024年9月2日，全国温室气体自愿减排注册登记系统及信息平台正式启动了CCER项目公示。按照《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》的规定，挂网公示20个工作日后，CCER审定核查机构（DOE）会出具审定报告，项目可以进入下一个流程也就是项目登记。

截至目前，2024年在并网光热发电、并网海上风电、红树林营造、造林碳汇等四个方法学下已有超40个CCER项目挂网公示，项目预计年均减排量约1200万吨。

此前，业内曾预计2024年年底可以看到部分新的CCER减排量进入市场用于履约。

然而，截至目前，只有“国家电投山东半岛南3号301.6MW海上风电项目”完成登记。

因此，2024年尚无新签发的CCER交易，年内交易仍集中于存量CCER。

IIGF表示，全国统一交易市场启动后，由于同时存在“旧”的存量CCER以及将签发的“新”CCER，两类CCER交易采用区别化的方式。

根据北京绿交所2023年8月发布的《关于全国温室气体自愿减排交易系统交易相关服务安排的公告》，2017年3月14日前已经获得备案的“旧”CCER仍可在北京绿交所等九个交易机构继续交易，市场重启后新签发的CCER则需在全国统一交易系统中交易。

赵渤文告诉界面新闻，首批CCER项目审批速度之所以慢于预期，从审批流程来考虑，现行的CCER申请主管部门是生态环境部，而旧CCER的主管部门是国家发改委，审批流程可能会存在两部门的多次沟通和经验交流，以保证审批的公平合理。

赵渤文认为，2024年公布了五家审定与核查机构(DOE)，可能也需要探讨、摸索审批的各个方面。加之，首批CCER项目审批备受关注，谁能拿到第一批配额，象征意义要大于实际意义，其审批更加谨慎也在情理之中。

“此前市场普遍预期是2024年看到第一批配额下发。审批慢会影响了后期的市场规划，对于项目的持有者而言更是影响了年内的实际收益和公司的宣发工作，例如ESG等。”

因此，赵渤文建议，主管部门可以进一步完善流程，优化CCER管理的相关政策，给CCER参与者更多建议和参考；并通过碳市场信息网等渠道做好信息同步，进一步解释清楚审批中可能出现的问题，帮助后续项目更快的通过审批。

在吴宏杰看来，CCER市场自重启一年来，仍面临着三大亟待解决的矛盾问题。

他指出，CCER市场存在新方法学的推出滞后与低碳产业蓬勃发展之间的矛盾。中国要顺利完成“双碳”目标，必须大力发展低碳产业，碳市场的作用就是低碳产业发展的指南针，方法学是最直接的表现。目前方法学的数量涵盖行业太少，远远落后于这些行业的发展。

截至目前，生态环境部公布了两批CCER方法学。首批于2023年10月发布，分别为造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造；二批于今年1月3日发布，为甲烷体积浓度低于8%的煤矿低浓度瓦斯和风排瓦斯利用、公路隧道照明温室气体自愿减排项目方法学。

吴宏杰认为，对于一个新兴行业的崛起，方法学发挥着至关重要的作用。

例如，在煤矿采煤过程中，首要步骤便是抽排瓦斯。体积浓度30%以上的瓦斯属于优质资源，8%-30%之间的瓦斯，具有一定经济性。8%以下的瓦斯，由于经济价值较低，以往大多被直接排空。

“随着瓦斯相关方法学的推出，这部分低浓度瓦斯的利用变得极具经济价值，从而催生了低浓度瓦斯利用这一新兴行业。企业和投资者应高度关注这一领域，其中蕴含着巨大的商机与机遇。”吴宏杰称。

吴宏杰表示，方法学主要功能服务于国家低碳产业以及温室气体减排产业，随着技术进步和政策变化，未来需要在四个方面进行补充。一是新能源行业；二是低碳转型产业，如建筑、交通、农业等；三是碳移除行业，如碳捕集碳封存以及碳的利用等；四是非二氧化碳温室气体的去除，如CH4、SF6等。

另一方面，CCER市场还存在管理保守与现实情况不匹配之间的矛盾。

吴宏杰指出，中国国情复杂，各行业发展现状亦千差万别。在碳市场管理方面，虽应秉持严格原则，减排量签发需遵循保守性原则，但对于像林业碳汇这类行业存在的普遍性问题，如林权证尚未普遍发放、林业经营权过于分散等，不能因循守旧，而应积极探索切实可行的解决方案，以使管理举措与行业实际相契合。

绿色和平森林与海洋资深项目经理潘文婧对界面新闻补充指出，林业碳汇交易还面临认知偏差、合格土地供给有限、林地权属复杂、忽视开发成本、数据支持不足等亟待改善的问题。

“除CCER外，地方试点碳市场也在进行各类林业碳汇交易，还有各类林业碳票交易正在兴起，这些林业碳汇交易标准低于CCER林业碳汇项目，未来有必要考虑统一市场标准，以避免林业碳汇‘劣币驱逐良币’。”潘文婧说。

此外，吴宏杰指出，小部门与大行业运行规则之间也存在矛盾。在自愿减排交易市场中，所有参与者应积极努力促进整个碳市场的繁荣，而非仅关注部分市场的发展。例如，应放宽限制，允许更多金融机构、金融品类、交易方式以及意向参与者进入市场，以丰富市场生态，激发市场活力，从而推动碳市场全面、协调、可持续发展。

将步入供不应求阶段

展望未来，CCER前景可期。

去年9月，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》。其中明确，水泥、钢铁、电解铝行业的直接排放将被纳入管控，新增重点排放单位约1500家，覆盖排放量新增加约30亿吨。加上原先已纳入全国碳市场交易主体的2257家电力企业，预计2025年碳市场扩围后，交易企业或接近4000家。

赵渤文预测，未来CCER市场大概率会是供不应求的状态，价格呈现上涨的趋势，将高于全国碳市场碳配额的价格。

他解释称，首先，从CCER的“刚性需求”——即碳配额履约的角度来看，生态环境部发布的《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》为这三大行业设定了2024-2026年的“启动阶段”，旨在让它们逐步熟悉碳市场的运行并提升碳管理能力。

在此期间，控排企业的配额分配主要遵循“免费配额”和“控制强度而不控制总量”的原则，因此碳配额的供需变化主要体现在每年按计划收缩的免费配额上，控排企业履约的压力增长平稳可控，碳配额的供需矛盾相对较小，从而使得CCER的需求在短期内不太可能迅速增长。

其次，从CCER的供应角度看，按照目前的审批进度，2025年能够获得的CCER量很大程度上无法满足市场需求。

2020年12月发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》中曾指出，CCER“抵消比例不得超过5%的经核查排放量”。以当前的履约规则为例，CCER的使用上限是5%。

若以当前四大行业的排放量约80亿吨计算，使用CCER的上限约为4亿吨。只有当签发量超过4亿吨时，CCER的供应才可能被视为“过剩”。然而，目前预计的签发量远低于这一水平。

此外，CCER的供需分析还需考虑其附加属性——即社会责任属性如公司声誉。许多非控排企业购买并核销CCER，旨在践行社会责任，提升公司声誉。

因此，CCER除了满足刚性需求外，还承载着许多软需求。这些需求结合了碳信用价值、社会责任价值以及宣传价值等多重因素，共同形成了CCER的综合价格。

去年11月，联合国气候变化框架公约第二十九次缔约方大会(COP29)上，各国就《巴黎协定》第六条第四款机制下的碳信用标准及其动态更新机制达成共识，为全球碳市场的正式启动奠定了基础。

吴宏杰表示，全球碳市场机制正式启动仍有很长的路要走，但现在看来，中国CCER市场在未来国际碳市场中一定会起到举足轻重的作用，并将引领全球碳市场的发展。

“这源于国家对‘双碳’目标的定位，中国的‘双碳’目标不仅关乎国内的可持续发展，更事关构建人类命运共同体的大局。此外，中国目前正处于能源转型和低碳减排产业大发展的关键时期，这将为全球碳市场提供大量的CCER供应。”吴宏杰说。

他建议，未来CCER的发展可从三个方面着手：一是积极参与国际上顶层制度的制定，争取在国际碳市场规则制定中掌握更多话语权；二是确保国内的碳减排项目严格遵从国际统一规则，提升项目的国际认可度和可信度；三是明确国家碳核算的态度和标准，大力出台支持CCER“走出去”的政策，推动中国CCER在国际市场上更广泛地应用和交易。

“需要格外注意的是，对于高排放企业来说，直接减排才是第一要务。”潘文婧强调。

她认为，在“应减尽减”的前提下，对于无法减排的残余部分才可使用高质量的碳信用来进行抵销，高排放企业不能寄希望于购买林业CCER来实现履约目标——这事关企业减排行动的真实性和有效性。

为此，潘文婧建议，监管部门和企业自身都必须在数据披露方面采取更有力的措施，确保企业用于抵销的碳排放来源、排放量数据以及购买碳信用项目的相关信息更加透明，从而接受社会和公众的有效监督。